新《公司法》解读系列：国家出资公司治理体系新变化
2024-04-17 09:23
发布于：北京市
2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过新修订的《中华人民共和国公司法》，新法将于2024年7月1日起施行。其中新《公司法》在强化国有企业内部治理机制、明晰各方权责、保障决策与执行的高效性等方面，均做出了明确规定。这些规定不仅一定程度解决了过去国家出资公司法人治理过程中存在的党组织与企业内部治理融入不适当、交叉任职制度所导致的决策效率低下、独立董事的独立性严重不足等问题，更是有助于提升国家出资公司的治理水平，推动其向着规范化、法治化的方向发展。本文通过梳理新《公司法》中对国家出资公司法人的相关新规，总结国家出资公司法人治理的新变化，以期对于国家出资公司的未来治理提供借鉴作用。
一、增设国家出资公司组织机构的特别规定专章，适用主体范围增加国有资本控股公司
本次《公司法》修订一大重点就是专设第七章对“国家出资公司组织机构”进行特别规定，适用主体明确为“国家出资公司”。根据新《公司法》第一百六十八条：“国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。”相较旧法，新《公司法》将原有的规范主体由“国有独资公司”扩大到“国家出资公司”，适用范围主体增加了国有资本控股公司，包括有限公司和股份公司。值得关注的是：
1.“国有参股公司”并未列入新《公司法》第七章的适用范围，并不适用第七章的特别规定。
2.根据第一百六十九条的规定，国家出资公司由国务院或者地方人民政府分别代表国家依法履行出资人职责，也可授权国有资产监督管理机构或者其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资公司履行出资人职责。结合国务院国有资产监督管理委员会就“国有出资企业”的内涵进行答复，是指各级国资监管机构代表本级人民政府履行出资人职责的企业，即一级企业，不包含子企业，因此国家出资企业的所属各级子公司适用《公司法》的其他规定。
二、明确了国家出资公司党组织的权责边界，党组织的职权范围应列入国有出资公司章程
从公司法角度出发，公司治理则可以简括为“三会一层”的权力架构，具体体现为股东会/股东大会、董事会、监事会及高级管理层。在现代企业中，法律普遍认可的委托代理关系主要存在于股东与董事会、以及董事会与总经理之间。然而，在我国特有的情境下，国家出资公司的股东实际上委派了三类代理人：除了常规的董事会外，还涵盖了监事会和党组织。尽管这三者均为股东的代理机构，但党组织在其中的地位显著超越董事会和监事会，它以国家的核心利益为依归，致力于确保国家出资公司履行政治、经济和社会责任。一般而言，党组织并非公司的法定权力机构，因此它并不直接作为公司的经营管理层来参与公司的治理活动，如何巧妙地实现党组织与国家出资公司的有效融合治理，成为了本次公司法修订的重要焦点。
根据新《公司法》第一百七十条规定：“国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权。”在法律层面上首次阐明了党组织在国家出资公司中的核心领导作用及其具体职责，这一变化不仅提升了党组织在国企治理体系中的地位，也为国企的稳健发展提供了更加坚实的法治基础。
新《公司法》的修订旨在明确党组织在国家出资公司内部治理中的领导地位和权责边界，国家出资公司在实务当中应当将党建工作的总体要求明确地融入公司章程之中，并详细规定党组织的职权范围。公司章程，作为企业内部的行为准则，相较于法律具有更高的灵活性和适应性，能够根据市场环境的变迁及时进行完善和调整。[1]通过公司章程的形式明确党委会与公司内部治理机制之间的职权划分，从而解决目前职权划分不明确等事宜。公司章程可以参照《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第11条-15条的规定对党组织在国有企业治理中的职责进行明确。在涉及国家宏观调控、国家发展战略、国家安全等重大经营管理问题时，企业的重要决策应先由党组织进行深入研究和提出建议，以供董事会参考，然而，最终的决策权仍然掌握在董事会手中。这里需要明确的是，党组织的前置审议并非前置决策，它不能替代其他公司治理主体作出直接决定。如果董事会的决策违反了国家的法律法规或上级的决策精神，党组织有权行使否决权。一旦否决权未被接受，党组织还可以向上级组织报告，以确保企业的决策过程保持科学性和合规性。
三、董事会在国有出资公司中职权、责任范围扩大，增加国有独资公司外部董事规定
（一）董事会职权范围扩大，如决议公司债权发行等
在本次《公司法》的修订中，公司内部机构职权分配方面的调整尤为显著，董事会职权范围扩大，而这些变化亦对于国有出资公司适用。具体而言：
1.第五十九条中原本赋予股东会的两项重要职权——“决定公司的经营方针和投资计划”以及“审议批准公司的年度财务预算、决算方案”，已被移除，而董事会则保留了“决定公司的经营计划和投资方案”的权力。
2.新法还授权董事会就发行公司债券作出决议，这一变化明显反映出立法者意图削弱股东会在公司经营和财务管理方面的控制力，进而提升董事会的独立决策权和权威性。
3.在第六十七条中，以往要求董事会对股东会负责的条款已被删除，同时新增了董事会可以行使由股东会授予的其他职权的规定，通过引入兜底性条款，新法极大地提高了公司治理权行使的灵活性和开放性。
同时，新《公司法》针对国有独资公司的董事会，亦作出了特别规定，具体而言：
1.第一百七十二条明确指出，负责履行出资人职责的机构有权将部分股东会的职权授权给公司董事会行使。但对于公司章程的制定与修订，公司的合并、分立、解散、破产申请，注册资本的增减以及利润的分配等重大事项，仍然需要由履行出资人职责的机构来最终决策。这一规定为国有独资公司在授权管理方面提供了一定的灵活性和自主权，同时也确保了重大决策仍然掌握在履行出资人职责的机构手中。
2.第一百七十四条明确规定了国有独资公司的经理应由董事会聘任或解聘，这一条款进一步巩固了董事会在公司治理结构中的核心地位。
3.第一百七十五条则对国有独资公司的工作人员提出了更高的职业道德要求，禁止在未经出资人职责机构同意的情况下在其他公司或经济组织兼职，这一规定旨在维护国有独资公司的职务廉洁性，防止潜在的利益冲突和不当利益输送。
总的来说，新《公司法》一定程度扩大了董事会的法定职权范围，但对于国家出资公司运营中所涉及的采购管理、资产管理、财务管理等关键领域并未产生实质性的影响，国有出资公司仍需要根据相关监管规定将董事会的职权范围明确于公司章程中。
（二）董事会责任增加，尤其增加了催缴出资的责任
新《公司法》在扩大董事会职权的同时，也相应地增加了董事所承担的责任与义务，尤其是在第五十一条新增了董事会对股东出资情况的核查义务，即催缴出资的责任。
由于股东的出资状况直接关系到公司的正常运营和资金流动，作为公司执行机构的董事会，有义务对每位股东的出资情况进行仔细且全面的审查。在实际操作中，董事会应着重检查以下几点：1）股东是否按照约定的时间和金额完成了出资；2）以货币形式出资的资金是否已汇入公司指定账户；3）以实物形式出资的财产是否已实际交付给公司并处于公司的实际控制之下；4）对于需要办理过户手续的实物出资，是否已及时完成了相关登记。一旦发现股东存在出资不足或逾期出资的情况，董事会应立即向该股东发出正式的书面催缴通知。应当注意“通知”必须加盖公司的公章或由法定代表人亲自签署，以确保其法律效力。同时，催缴通知中应给予股东一个合理的宽限期来履行其出资义务，并明确标注宽限期的起始和结束时间。新《公司法》对于催缴通知的发出是否需要经过董事会决议并未给出明确规定，公司可以在公司章程中予以完善。
（三） 增加国有独资公司外部董事规定，外部董事应当过半数
新《公司法》针对国有独资公司的董事会成员组成进行了首次规定，即根据第一百七十三条第二款：“国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事，并应当有公司职工代表。”明确了国有独资公司董事会成员中，外部董事应当过半数。
值得关注的是，在国有企业治理体系中，引入外部董事制度已逐渐成为一项关键改革举措，随着《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》的废止，当前针对“外部董事”的详细规定主要散见于地方国资委发布的地方性规范文件中。以北京市为例，在《关于进一步加强国有独资公司董事会建设的指导意见》中明确界定了外部董事的身份与职责，即外部董事是由非公司员工的外部人士担任的董事职务，他们在公司内不得兼任除董事及董事会专门委员会相关职务以外的其他职位，且必须确保其与公司之间不存在任何可能影响其独立、公正履职的潜在关系。
在当前的国有企业治理框架内，董事会的构成通常涵盖三大类别的人员：内部执行董事、外部非独立董事以及外部独立董事。外部董事的委派方通常是国资委或集团公司，他们的薪酬并不直接从所任职的企业领取，而是由国资委负责发放并进行独立的考核。因此，外部董事与所任职企业之间并不存在劳动合同关系，这赋予了他们相当程度的独立性。在国有独资公司的独特架构中，由于不存在股东会这一机构，因此董事会成员的产生并不是通过股东会选举产生，而是由履行出资人职责的机构直接委派。同样地，董事长和副董事长的任命也遵循这一原则，由履行出资人职责的机构从现有董事会成员中直接指定，而非通过董事会内部选举产生。在实践中，国有独资公司的董事长往往同时兼任党委书记的职务。
但鉴于当前外部董事市场尚未达到成熟阶段，实践当中外部董事在获取信息方面存在渠道受限的问题，其履职独立性缺乏切实有效的保障机制。国家出资公司在引入外部董事时必须审慎行事，以确保董事会的独立性不受影响。特别需要指出的是，国有独资公司由于其独特的组织架构——即不存在股东会这一机构，其外部董事的选任和委派权应归属于履行出资人职责的机构。为了更好地落实上述关于外部董事的相关要求和规定，国有独资公司应当及时对公司章程进行相应的修订和完善。通过章程的明确规定，为外部董事的履职提供有力的制度保障，进一步提升国家出资公司的治理水平和运营效率。
四、监事会/监事和审计委员会的灵活设置
随着国家出资公司日益朝着市场化的方向发展，向董事会和经理层赋予更大权力的趋势也愈发明显。国家出资公司在其经营活动中，必须始终确保国有资产的完整无损。由于国家作为股东的特殊身份，使得监事会的重要性更加凸显。在实际操作中，部分国企在监事会的设置上显得较为随意，或是监事会规模不恰当，或是其成员多来自企业内部，从而容易受到管理层的影响，难以真正发挥出应有的监督与制衡作用。对此，新《公司法》在第六十九条、第八十三条第一百二十一条、第一百七十六条、第一百三十三条对监事会和审计委员会的设置作出了规定，具体如下表所示：
可以看出有限责任公司在构建内部监督机制时可以选择：设立审计委员会以替代监事会职能或设立监事会/仅设置一名监事/不设监事。对于非上市股份有限公司而言，其选择范围与有限责任公司相似，唯一的不同在于针对有限责任公司而言，经全体股东一致同意，也可以不设监事。
针对国家出资公司，新《公司法》并未对国有资本控股公司的监事会或审计委员会的设置进行特别规定，因此适用上述有关有限责任公司与股份有限公司的相关规定。而针对国有独资公司而言，新《公司法》则明确规定在设立了审计委员会的情况下，不涉监事会或监事，可见，新《公司法》并未强制要求国有独资公司必须设立监事会或监事，但这种做法与当前国资监管机构对国有企业治理的合规性要求存在不匹配，如《中华人民共和国企业国有资产法》第十九条规定“国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司依照《中华人民共和国公司法》的规定设立监事会。国有独资企业由履行出资人职责的机构按照国务院的规定委派监事组成监事会。”以及《企业国有资产监督管理条例（2019年修订）》第十三条对国有资产监督管理机构的主要职责的规定“（三）依照规定向所出资企业委派监事”。相比之下，其他由国家出资的企业及其下属企业在选择内部监督模式时拥有更大的灵活性，可以根据自身的规模、股东数量等实际情况，参考普通公司的做法进行选择。综合前述规定来看，国家出资公司在内部监督机制架构设置上拥有一定的灵活性，既可以选择继续设立监事会，也可以选择废除。
但值得注意的是，在新修订的《公司法》中未就审计委员会的职责作出规定，尤其针对未设立监事会的公司，审计委员会是否能够完全承继监事会的所有职能，如在股东代表诉讼中，股东是否可以直接向审计委员会寻求救济等，并未进行明确。且根据目前的条文逻辑，似乎设置审计委员会后，监事/监事会可以并存，法律对于两机构之间的关系也并未予以明确，若存在并存情况，审计委员会与监事/监事会的职责划分以及整体内部组织机构间的关系亦尚不明确，使得企业在实务中缺乏具体可操作的制度规范。
参照《上市公司独立董事管理办法》第二十六条第一款的规定，“上市公司董事会审计委员会负责审核公司财务信息及其披露、监督及评估内外部审计工作和内部控制”可以看出，审计委员会在公司治理结构中的核心使命是对公司的财务状况进行严格的审计与监管，从而有效防范控股股东或实际控制人利用财务手段对公司及中小股东的利益造成损害。
综上，国有出资公司而言，在当前监督模式的具体操作规则仍有待完善的情况下，在选择治理模式时，国家出资公司必须全面考虑其规模、治理成本、发展阶段等关键因素，参照国资监管的相关文件，建立既满足公司治理需求又符合国资监管标准的内部监督机制。若国家出资公司决定不设监事会，那么可能需要通过修改董事会议事规则和董事会授权清单等制度来应对相关问题。
五、国家出资公司合规管理首次入法，国有出资公司合规体系建设成为刚性要求
2022年，国务院国资委发布《中央企业合规管理办法》，加强合规管理是国企改革的重要工作之一。新《公司法》第177条规定：“国家出资公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理。”首次将国有出资公司合规制度明确规定于公司法中。合规管理、业务运作与财务管理共同构成了现代公司治理的三大支柱，当前，企业在运营过程中所面临的合规风险主要隐藏在环境法规遵守、劳动法规遵守、金融法规遵守、数据隐私保护法规遵守以及反腐败法规遵守等方面。[2]因此，企业必须高度重视合规风险的管理，以确保其商业活动既符合法律规范，也符合道德规范。这样做不仅有助于降低企业可能面临的法律风险、财务困境和声誉损害，还能彰显企业积极履行社会责任和坚守道德底线的形象。这种正面形象不仅对社会产生积极影响，同时也能够为企业带来经济利益的回报。
随着新《公司法》的正式实施，完善国家出资企业的内部监管与风险防控机制已成为一项法律明文规定的要务。这不仅依赖于后续政策法规的持续补充与完善，更要求国家出资企业在坚守法律框架的基础上，紧密结合自身实际状况，积极汲取行业内的优秀实践，量身打造一套既符合自身生产经营需求又体现企业独特性的合规管理体系。此外，企业还需在日常运营中不断加强合规文化的宣传、培训，保持制度的更新，并确保其在实践中得到有效执行。通过这样的综合措施，国家出资企业可以更有效地应对内外风险，保障企业的稳健发展。
作者：牟菲 卢琦 阎慧鸣 石瑀
【注】
[1] 龚博，《国有公共企业内部治理法律问题研究》，法律出版社2023年版，第258页。
[2] 赵万一，《新á公司法ñ修改对á民法典ñ的继受于发展》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2024年第2期，第26页。
【参考文献】
[1] 龚博：《国有公共企业内部治理法律问题研究》，法律出版社2023年版。
[2] 王毓莹：《新公司法二十四讲—审判原理与疑难问题深度释解》，法律出版社2024年版。
[3] 陈宏伟、武宝君、王君:《新时代国有企业治理前沿问题研究:中国特色国有企业控制权的探索与实践》，中国市场出版社2022年版。
[4] 高明华，《党组织提高国有企业内部治理效能的理论逻辑、现实约束及突破路径》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》，2023年第1期。
[5] 赵万一，《新á公司法ñ修改对á民法典ñ的继受于发展》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2024年第2期。
[6] 张鑫、张曙光、徐婕、余光宇，《从公司法修订观国有企业法人治理》，载《上海国资》第218期。
[7] 赵旭东，《新á公司法ñ修订中的突破与创新》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2024年第2期。返回搜狐，查看更多
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